Mikel Berra Sandín
Arquitecto y urbanista
La ampliación del aeropuerto de Barcelona se ha parado. ¿Hasta cuándo? La negativa del gobierno catalán a apoyar la ampliación del aeropuerto en los términos definidos por Aena, y la renuncia de Aena a continuar el proyecto sin apoyo local, han abierto un tiempo de tensa calma. Ahora mismo parece que el proyecto no se hará, pero nadie piensa que Aena haya aparcado sus planes de ampliación por siempre jamás.
Sin embargo, este periodo de entreguerras, no es para la autocomplacencia, sino para el análisis y el debate: tanto de la propuesta presentada hace cuatro meses y el proceso que se ha querido realizar, como para aprender de lo que ha pasado en proyectos similares a otros países. Todos estos elementos serán vitales para comenzar un debate pausado, riguroso y transparente, con el cual determinar el modelo aeroportuario de futuro en consonancia con los objetivos sociales, económicos y ambientales del país. Y, sobre todo, hay que hacerlo sin esperar a la próxima propuesta, sino siendo proactivos y estableciendo espacios de análisis y aprendizaje. Por eso, sirva este texto para analizar aquello que conocemos de la propuesta de AENA, para comprender el proceso y para compararlo con proyectos similares otros aeropuertos europeos.
Propuesta: tres actuaciones, una novedad
La propuesta de ampliación hecha por AENA tenía como objetivo aumentar la capacidad de pasajeros del aeropuerto de los 55 millones actuales a los 72 millones, y estaba compuesta por tres elementos que parecen indisociables, a pesar de tener implicaciones muy diferentes: la ampliación de la pista Mar, la creación de la terminal satélite y la ejecución de la ciudad aeroportuaria.
De estos elementos, dos ya estaban contemplados en la anterior propuesta de plan director de Aena, del 2017, y son ideas que ya hace años que han sido propuestas. Por un lado, la terminal satélite, que tiene como objetivo poder acoger más aviones grandes, y lleva discusión desde el 2007. Y por otra parte, la ejecución de la ciudad aeroportuaria, un distrito de 328 hectáreas (casi tan grande como la montaña de Montjuic) dedicado principalmente a actividades logísticas. Esta operación ya ha sido contemplada desde el plan director del 2001, e incluso se ha actualizado con una nueva propuesta de Máster Plan Inmobiliario de 2018 todavía accesible en la web de Aena.
Por lo tanto, no es sorprendente que la propuesta que ha centrado la discusión pública sea la ampliación de la pista Mar. Dicha intervención, alargando la pista 500 metros hacia el este, aumentaría la capacidad de vuelos del aeropuerto, al precio de destruir la laguna de La Ricarda.
Más allá del impacto específico sobre el territorio que ocupan estas intervenciones, es innegable que la propuesta de ampliación de Aena tiene implicaciones severas sobre la ecología, la economía y, en definitiva, el modelo de sociedad que queremos. Por lo tanto, a pesar de la poca información pública sobre la propuesta, es capital evaluar su sostenibilidad, no solo ambiental sino también económica y social.
En cuanto a la sostenibilidad ambiental, es obvio que la propuesta tendrá un impacto ambiental negativo: de forma global, la propuesta aspira a aumentar el número de vuelos. Por otro lado, específicamente en cada uno de los elementos de la propuesta, también se consumen suelos todavía por desarrollar. Si bien en el caso de la ciudad aeroportuaria y la terminal satélite, los suelos afectados no tienen un alto valor ecológico (mayoritariamente han sido ya urbanizados o se encuentran dentro del recinto de vuelo), la ampliación de la tercera pista afectaría de lleno la laguna de la Ricarda. Además, también queda patente que no hay ninguna estrategia para implementar las medidas compensatorias – no solo no se han aplicado las medidas acordadas en la última ampliación, acabada al 2009, sino que tampoco se propone como se aplicarán las medidas que harían falta con esta nueva propuesta.
En cuanto a la sostenibilidad económica, es de esperar que la ampliación del aeropuerto podría dar un impulso económico al hinterland servido por el aeropuerto de Barcelona. Según el estudio encargado por AENA, el aumento de pasajeros hasta los 72 millones anuales y la ejecución de la ciudad aeroportuaria supondrían un aumento adicional de 3.6% del PIB de Cataluña a 20 años vista, en el 2042. Por el contrario, si bien el estudio diferencia entre el impacto generado por la ampliación del aeropuerto y por la ciudad aeroportuaria, no especifica cuáles serían los sectores más beneficiados. Así, diferentes voces han apuntado hacia el turismo y a la logística como los principales beneficiarios de la ampliación: sectores no considerados como de alto valor añadido y que mantienen el modelo económico del país, con actividades con alto impacto ecológico.
Y por último, la sostenibilidad social se podría justificar mediante la creación de puestos de trabajo: según los estudios presentados por Aena, la ampliación crearía 45.000 puestos de trabajo directos (de servicios al aeropuerto), que sumando los indirectas llegarían a 185.000. En cambio, nos encontramos de nuevo ante la dificultad de evaluar la calidad del trabajo generado. Si los sectores beneficiarios son el aeroportuario, el turístico y el de la logística, nos encontraremos ante unos sectores que agudizan la temporalidad, y por eso hay que aclarar qué tipos de actividades se implantarán en el entorno del aeropuerto.
Así, la propuesta realizada por Aena es poco clara, pero con la información existente se hace patente que no se ambientalmente sostenible, y la carencia de información no permite defender con rotundidad su sostenibilidad económica y social.
Proceso: sin proyecto, con prisas y contradicciones
A las grandes decisiones de infraestructuras de país, tan interesante es la propuesta como el proceso con el cual se quiere vehicular. Y en este caso, lo vivido en los últimos cuatro meses ha sido caracterizado por la falta de rigor, las prisas injustificadas y los cambios de rumbo.
En primer lugar, se ha presentado una propuesta sin proyecto: con tres grandes ideas, pero sin aclarar cómo hacerlas realidad. Y sobre todo, tal como dice el decano del colegio de Ingenieros de Caminos de Cataluña Oriol Altisench, un proyecto es ‘una justificación técnica, económica, social y ambiental de una solución adoptada después de un análisis transparente de alternativas’, y es exactamente esto el que ha faltado en este proceso. Después del aplazamiento sine die delproyecto de ampliación, Aena ha publicado los documentos de la propuesta: una serie de presentaciones inconexas que no presentan ni alternativas convincentes, ni planes de desarrollo, ni impactos ambientales o estrategias de compensación.
Además, sorprende la celeridad con la cual se quiso resolver la decisión: Aena presentó públicamente su propuesta en mayo, pidiendo un acuerdo con la Generalitat para finales de julio. Por lo tanto, la propia definición del marco temporal ya dejaba fuera de juego a la reflexión pausada y el análisis técnico, y ha obligado a que una decisión trascendental haya sido tomada por simple pulsión política, mostrando el tacticismo y las fricciones entre partidos que forman gobiernos, tanto en España como Cataluña.
Fruto de estas fricciones políticas es la indecisión del Gobierno catalán, y sus giros de guion. Así, en una tarde de inicios de agosto, se anunció que la Generalitat y el Gobierno central llegaban a un acuerdo para la ampliación, sin detallar su alcance. Aun así, era de esperar, que el acuerdo implicara la ampliación de la pista Mar, y así ha quedado claro el 3 de septiembre a la presentación del DORA, el Documento de Regulación Aeroportuaria. Este hecho propició la oposición del presidente de la Generalitat, Pere Aragonès, a la propuesta de Aena, que finalmente sirvió como argumento para parar la ampliación.
Así pues, se ha vivido un proceso acelerado, poco transparente (recordamos que la documentación no se ha hecho pública hasta el desenlace político), y muy cambiante, donde los posicionamientos no han seguido la visión a largo plazo y la voluntad de construir país que pide un proyecto de estas características.
Los proyectos aeroportuarios a Europa: participación y alternativas
Así, esta parada abre la posibilidad de tener un debate pausado, buscar alternativas y mirar más allá para ver cómo se han conducido los proyectos de ampliación de los aeropuertos. Mirando a Europa, veremos que estos procesos se han hecho de manera abierta y alargada en el tiempo, y con la co-gobernanza entre diferentes niveles de decisión. Además, observando varios ejemplos, tienen características en muchos casos comunes: la participación pública, la evaluación de alternativas, y la judicialización del proyecto, que a veces resulta ser el elemento determinante. Revisemos, por lo tanto, los intentos de ampliación de algunos grandes aeropuertos europeos, que han necesitado procesos largos y complejos.
Londres-Heathrow: la judicialización como freno del proyecto
Los ejemplos son bien diversos, pero el caso más conocido es el del aeropuerto de Londres-Heathrow, el aeropuerto con más pasajeros de Europa (en una metrópoli con 5 aeropuertos). En el 2003 se propuso por primera vez la construcción de una tercera pista, y después de un proceso de consulta pública en el 2007, en el 2009 el gobierno británico, entonces laborista, defendió la ampliación del aeropuerto.
Esta propuesta causó la oposición del entonces alcalde de Londres Boris Johnson, de los partidos Conservador y Liberal Demócrata, y también de varios colectivos sociales y ecologistas. A la vez, también se formularon varias propuestas alternativas, la mayoría de ellas ya conocidas en Barcelona: la optimización de los horarios de vuelo, el uso de otros aeropuertos existentes, o la apuesta por el tren de alta velocidad. Hay que destacar, sin embargo, que también se llegó a proponer construir un nuevo aeropuerto en el estuario del Támesis, a aproximadamente 50km de Londres, que evitaría los vuelos sobre ciudades o áreas densamente pobladas.
Así, no fue hasta el 2018 que el Parlamento británico aprobó la construcción de una tercera pista, ahora sí, con el apoyo del gobierno Conservador y la oposición Laborista. Esta propuesta fue parada judicialmente en febrero del 2020, por no alinearse con los compromisos climáticos firmados por el gobierno británico en los acuerdos de París. Y por último, el Tribunal Supremo británico anuló dicha suspensión judicial el diciembre del 2020, pero de momento el gobierno no piensa volver a poner en marcha el proyecto a corto plazo.
Por lo tanto, el caso de Londres es paradigmático: se trata de un proceso largo, con la participación de diferentes agentes y un amplio abanico de alternativas, y que finalmente acaba muy debilitado por la vía judicial.
Lisboa-Portela: alternativas tanto desde el gobierno como desde la sociedad civil
El caso de Lisboa también es de gran interés: el aeropuerto actual, de una sola pista y adentrado en el tejido urbano, ya ha logrado su capacidad máxima según el operador. Así, desde el 2006 se han evaluado diferentes alternativas para construir un nuevo aeropuerto: desde un municipio a 50 kilómetros en el norte de Lisboa hasta la reutilización de una base militar en el otro lado del estuario del Tejo.
Una de las propuestas más recientes es la ampliación del aeródromo de Alverca, construyendo una pista paralela a la del aeropuerto existente para que los dos puedan funcionar al mismo tiempo. Esta propuesta daría más capacidad a los aeropuertos, alejando la huella de ruido de las zonas habitadas.
Así, Lisboa es una muestra de la necesidad de proponer alternativas, para buscar soluciones creativas con menor impacto económico o ecológico.
Frankfurt: una larga historia de oposición pública a los proyectos
En el caso del aeropuerto de Frankfurt, uno de los hubs más importantes del mundo, la oposición pública a los proyectos de ampliación viene de lejos. Ya en el 1973, cuando se propuso una tercera pista que comportaba el aumento del ruido y la tala de árboles en el bosque de la ciudad, se puso en marcha un fuerte movimiento ecologista y vecinal. A pesar de que la protesta y el frente judicial no pararon el proyecto, sí que sirvieron para que el proyecto de construcción de una cuarta pista en el 1997 se enfrentara de otro modo.
Así, este nuevo proceso se realizó de manera participada, en busca del consenso con los ciudadanos y grupos ecologistas. Esto comportó que el gestor aeroportuario realizara tres propuestas para la ampliación, y se eligiera siguiendo criterios medioambientales y de impacto al entorno.
Munich: la ampliación, rechazada en referéndum
Para mostrar un ejemplo con retos similares, el aeropuerto de Barcelona a menudo se compara al de Munich. En el caso de Munich, hay un proceso de ampliación de características muy similares en marcha: comprende la ampliación de una terminal, una nueva ciudad aeroportuaria (concentrada en oficinas, investigación y actividades de alto valor añadido) y la construcción de una tercera pista.
Esta pista, planteada en el 2007, ha sido apoyada por el gobierno de Bavaria y el gobierno central, pero la ciudad de Munich la rechaza, después de haberla sometido a referéndum al 2012. En este referéndum, con una participación del 32.2%, el 54% de los votantes rechazaron la ampliación. Las tres administraciones mencionadas forman parte de la empresa gestora del aeropuerto, y por tanto, un consenso entre las tres partes es necesario.
En todo caso, pero, la ampliación ha sido autorizada por los juzgados, y el apoyo del gobierno alemán y el de Bavaria sigue en pie. En cambio, la carencia de consenso entre instituciones y la presión social ha hecho que su construcción haya sido atrasada constantemente: primero hasta el 2023, y ahora, a consecuencia de la pandemia, hasta 2028.
Roma-Fiumicino: el rechazo del Ministerio de medio ambiente
En el caso de Roma nos encontramos con un área metropolitana ligeramente más grande que la de Barcelona, pero con dos aeropuertos. Allí, el gestor aeroportuario (de capital privado) propuso en 2011 la ampliación del aeropuerto más grande, Fiumicino, con dos nuevas pistas y una nueva terminal, a ejecutar entre el 2020 y el 2044. En cambio, el ministerio de Medio Ambiente italiano ha parado el proyecto, al no darle el visto bueno ambiental. Este proyecto muestra con claridad la relevancia de diferenciar las entidades que velan por el crecimiento de los aeropuertos, y las que velan por el medio ambiente, diferencia inexistente en España.
Así, cada caso en toda Europa responde a la estructura organizativa de los aeropuertos e instituciones, y a la fuerza de los movimientos a favor o en contra de las ampliaciones. Es por eso que nos encontramos todo tipo de mecanismos, como por ejemplo la participación pública, las resoluciones judiciales y ambientales, las propuestas alternativas e incluso los referéndums. Aun así, en todos los casosencontramos elementos comunes: tiempo, discusión y participación.
Hacia donde vamos: un debate que acaba de empezar
Mirando a Europa, queda claro que los procesos de ampliación de las grandes infraestructuras acostumbran a ser largos y participados. Así, ante los que afirman que decir ‘no’ a una inversión de este alcance es provinciano, hay que dejar claro que es más bien al contrario: decir ‘así no’ ante propuestas aceleradas y sin alternativas es lo más habitual en los países democráticos.
Esto nos tiene que llevar a una reflexión en común, dirigida desde el país y de forma transparente, para evitar un modelo de desarrollo que pueda venir prefijado únicamente por las necesidades del gestor aeroportuario. Un debate sereno, riguroso y transparente, con una fuerte vertiente técnica, que escuche todos los intereses y busque alternativas al ‘todo o nada’ que ahora se plantea. Así se abrirá el abanico de las soluciones, más allá de la ampliación: un mayor aprovechamiento de los recursos infrautilizados (como son ahora la pista larga y la terminal 2), la distribución de vuelos en las diferentes franjas, mejor aislamiento acústico y comunicación con los vecinos afectados, u otros que seguro saldrán en el futuro.
Sea como fuere, no hay que esperar a la próxima propuesta de Aena: hay que tener el debate cuanto antes mejor, para establecer un modelo de consenso técnico, político y social que se pueda contraponer a las propuestas futuras. Y, de hecho, este debate se podría hacer extensivo a otros aeropuertos, como por ejemplo Palma o Madrid-Barajas, donde las expansiones también se están proponiendo y tienen efectos similares sobre el modelo de país, a pesar de que no afecten ningún entorno natural que sirva como símbolo de defensa.
Solo así podremos llegar a las soluciones más acertadas, y a un equilibrio entre los diferentes actores. No en vano, nos jugamos mucho en este proyecto: el impacto ecológico, económico y social que puede tener el desarrollo del entorno aeroportuario, en Barcelona pero también en otras latitudes, es altísimo. Por lo tanto, hará falta que todos tomemos conciencia para ordenar este espacio de la mejor forma posible, y que siga las necesidades e ideas de sociedad que el conjunto de la ciudadanía crea más adecuadas.
Así, abramos el debate, y seamos conscientes: esta discusión no ha hecho más que empezar.
Bibliografia
[1] Si bien la propuesta se realizó a medidados de mayo, la información se hizo pública en Septiembre, una vez certificados los desacuerdos entre el gobierno español y catalán.
AENA. “Introducción proyecto de ampliación del aeropuerto Josep Tarradellas Barcelona-El Prat.” 2021. Consultat el 29 de setembre de 2021. https://www.aena.es/es/josep-tarradellas-barcelona-el-prat/conocenos/desarrollo-del-hub/introduccion.html. https://www.aena.es/es/josep-tarradellas-barcelona-el-prat/conocenos/desarrollo-del-hub/introduccion.html
[2] AENA. Master Plan Inmobiliario Aeropuerto Barcelona-El Prat. 2018. Consultat el 29 de setembre de 2021. https://wwwssl.aena.es/csee/ccurl/770/415/Presentacion-Master-Plan-Inmobiliario-BCN_baja.pdf
[3] María Rubio. “AENA plantea la ampliación del aeropuerto con una deuda ecológica de 20 años en el Delta del Llobregat.” Público, 16 d’agost de 2021. https://www.publico.es/sociedad/aena-plantea-ampliacion-aeropuerto-deuda-ecologica-20-anos-delta-llobregat.html
[4]Suriñach, Jordi, i Ester Vaya. Estimación del impacto del aeropuerto JT Barcelona-El Prat sobre el PIB de Cataluña a largo plazo. Barcelona: AQR-lab – Universitat de Barcelona, 2021.
[5] Altisench, Oriol. “Benvolguda ministra, un projecte és, entre d’altres, la justificació tècnica, econòmica, social i ambiental d’una solució adoptada després d’una anàlisi transparent d’alternatives. No es pot estar ni a favor ni en contra de quelcom que no existeix. Treballin millor, si us plau.” Twitter. 11 de setembre de 2021. https://twitter.com/oriolaltisench/status/1436682998271909896
[6] Heathrow. “Heathrow expansion”. Consultat el 29 de setembre de 2021. https://www.heathrow.com/company/about-heathrow/expansion
[7] Department for Transport. The future of air Transport. Londres: 2003. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/685595/6046.pdf
[8] Airports commission. Inner Thames Estuary Airport: Summary and Decision Paper. Londres: 2014. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/349518/decision-and-summary.pdf
[9] Carrington, Damian. “Top UK court overturns block on Heathrow’s third runway.” The Guardian, 16 de desembre de 2020. https://www.theguardian.com/environment/2020/dec/16/top-uk-court-overturns-block-on-heathrows-third-runway
[10] Hub Alverca longo-curso / Portela médio-curso. Consultat el 29 de setembre de 2021. https://hubalvercaportela.com/
[11] Wikipedia. “Frankfurt Airport – the third runway.” Consultat el 29 de setembre de 2021. https://en.wikipedia.org/wiki/Frankfurt_Airport#The_third_runway
[12] “Münchner stoppen dritte Startbahn – Ude gratuliert Gegnern.” Suddeutsche Zeitung, 12 de juny de 2012. https://www.sueddeutsche.de/muenchen/buergerentscheid-zum-flughafenausbau-muenchner-stoppen-dritte-startbahn-ude-gratuliert-gegnern-1.1385352
[13] “Fiumicino, Ministero Ambiente boccia progetto di ampliamento aeroporto” Ministero della transizione ecologica, 28 d’octubre de 2019. https://www.mite.gov.it/notizie/fiumicino-ministero-ambiente-boccia-progetto-di-ampliamento-aeroporto
